Perché il progetto di catasto patrimoniale immobiliare viola i principi di certezza e di capacità contributiva

1. La legislazione del catasto, storicamente, è sempre stata un evento di grande portata, preceduto da un ampio dibattito di studiosi e di categorie economiche interessate, che ha impegnato il Parlamento in una discussione, articolo per articolo, sui vari problemi. Nulla di tutto questo accade ora con riguardo al catasto patrimoniale dei fabbricati. Esso viene introdotto, quasi con un colpo di mano, pressoché clandestinamente, in una scarna lettera a) del 1 comma dell’articolo 4 del disegno di legge delega n. 1762 del 4 ottobre 2006, presentato in Parlamento dal Ministro dell’economia e delle finanze per il riordino della normativa sulla tassazione dei redditi finanziari, la riscossione e l’accertamento dei tributi erariali, il sistema estimativo del catasto fabbricati, nonché la redazione di testi unici delle disposizioni sui tributi statali.

Trattandosi di una legge delega, non vi sarà una discussione parlamentare dettagliata, per questa riforma, che sconvolge il sistema catastale che vige in Italia da oltre un secolo. I nuovi criteri saranno elaborati dai tecnici governativi e forse da quelli degli enti locali, nelle loro stanze, senza la pubblicità del dibattito in commissione e in aula, nella Camera e nel Senato. E nessuna discussione è stata effettuata, dal Governo con le categorie interessate, per conoscerne le opinioni, prima di formulare il testo della legge delega, che del resto, è estremamente lacunoso. L’articolo 4 demanda al Governo l’adozione1 di uno o più decreti legislativi per la riforma del sistema di valutazione del catasto dei fabbricati, al fine di aggiornare il sistema estimativo del catasto, attualmente basato sulla distinzione in categorie e classi, “allo specifico scopo di favorire un progressivo miglioramento dei relativi livelli di perequazione, trasparenza e qualità, nonché il recupero dell’evasione ed elusione nel settore immobiliare”.

Dopo avere esposto questi propositi vaghi (perequazione e qualità sono termini del tutto generici) e incongruenti (il recupero dell’elusione e dell’evasione non si ottiene mediante le norme di estimo, ma mediante l’azione amministrativa), l’articolo 4 stabilisce che il Governo nell’attuazione della delega si dovrà adeguare ai seguenti principi e criteri direttivi:

“a) determinazione degli estimi catastali su base patrimoniale attraverso:

1) segmentazione territoriale e funzionale del mercato immobiliare;
2) metodi di valutazione matematico-statistici;
3) utilizzo del paramento «metro quadrato di superficie», quale unità di consistenza cui riferire gli estimi catastali per le unità immobiliari a destinazione ordinaria;
4) definizione delle modalità e dei termini di aggiornamento del sistema di valutazione;

b) derivazione dalla base patrimoniale di cui alla lettera a) di una base reddituale, attraverso l’applicazione di saggi di redditività;
f) introduzione di meccanismi volti ad assicurare una sostanziale invarianza del gettito complessivo delle imposte erariali e comunali aventi per base imponibile i valori o iredditi immobiliari derivati”.

2. I criteri per la formazione del nuovo catasto patrimoniale sono racchiusi meramente nei seguenti due scarni enunciati:
1) segmentazione territoriale e funzionale del mercato immobiliare;
2) metodi di valutazione matematico-statistici.

Ora, l’affermazione che il catasto si avvarrà di metodi matematico-statistici è lapalissiana.
Si potrebbe forse concepire un catasto costruito, invece, con metodi letterari e umanistici? A quali valori patrimoniali si riferiranno questi metodi? Dalla segmentazione territoriale e funzionale del mercato immobiliare a cui fa riferimento il primo dei due dispositivi sembra di desumere che ci si dovrà riferire ai valori, dal momento che gran parte delle dichiarazioni, ai fini fiscali, per le vendite è stata fatta, sino ad ora, mediante i valori catastali o mediante importi convenzionali? Forse il legislatore non intende riferirsi ai valori di mercato, desumibili dalle dichiarazioni ai fini fiscali, ma a quelli che si possono desumere dagli annunci, che compaiono nelle pubblicità dei giornali e delle agenzie immobiliari. In entrambi i casi, siamo, mi pare, sulle sabbie mobili. Forse i valori di mercato verranno ricostruiti conmetodi induttivi.

Un catasto patrimoniale basato sui valori di scambio presunti, senza alcuna indicazione del periodo di riferimento in cui gli scambi hanno luogo, un anno, un triennio, a me pare un entità pericolosamente vaga. Infatti, i valori dei mercati immobiliari sono estremamente fluttuanti, in quanto dipendono da fattori contingenti come la liquidità a disposizione del mercato, il livello del tasso di interesse, la convenienza degli investimenti alternativi, la disponibilità di risparmio delle famiglie, il regime fiscale, i cicli edilizi. Per sua natura un catasto deve presentare dei valori durevoli nel tempo. E pertanto occorrerebbe depurare il ciclo edilizio dai fattori contingenti, allo scopo di individuare dei valori medi di trend.
E in verità più che ai metodi statistici, si dovrebbe fare riferimento ai metodi econometrici. Ovviamente i valori delle unità immobiliari differiscono in relazione alla loro ubicazione e alla loro destinazione funzionale. La norma della legge delega che fa riferimento a queste due variabili senza alcun criterio di classificazione, a me pare una scatola vuota. Ci si intende riferire alle attuali zone e micro zone? Per le classi funzionali, mancando ogni specifica indicazione, si intende fare riferimento alle categorie attuali oppure il silenzio del legislatore delegante fa supporre che il Governo delegato debba discostarsene? E la qualità degli edifici, che appariva nel preambolo dell’articolo 4, come mai non è più presente nei dispositivi successivi? L’idea che l’unità immobiliare di riferimento sia il metro quadro implica che non si fa più riferimento al vano. Ma avulso da ogni altro parametro, il metro quadro appare del tutto inadeguato come unità elementare per il calcolo del valore patrimoniale degli immobiliedificati.

A me sembra che questa norma del disegno di legge delega 1762 del 4.10.2006 sia incostituzionale. Viola l’articolo 23 della Costituzione, che stabilisce la riserva di legge, in materia tributaria. Non si può stabilire un nuovo sistema di catasto, con una legge delega che indica, in modo così vago, i criteri con cui esso dovrà essere determinato. In concreto, la sola cosa di cui il legislatore delegante dispone per il nuovo catasto patrimoniale è che i valori saranno determinati per metro quadro, con metodi statistici, diversificando le varie destinazioni e ubicazioni, con riguardo al mercato. E’ il nulla rilegato in pelle.
Si può forse immaginare un catasto che non consideri i valori di mercato, che trascuri la diversità fra i valori nel centro di una grande città o nella periferia di un piccolo comune, che valuti allo stesso modo i metri quadri delle abitazioni e dei garages? In realtà l’articolo 4 dà, per il catasto patrimoniale, una delega in bianco al Governo. Carta bianca al potere esecutivo, per tassare i patrimoni immobiliari con le regole che esso vorrà stabilire. La proprietà privata immobiliare, così, è esposta all’arbitrio del potere esecutivo, per tutti i tributi accertati mediante catasto, vale a dire l’Irpef e l’Ire per la tassazione del reddito dei fabbricati quando non si faccia riferimento al loro reddito effettivo, le imposte sui trasferimenti quando non sifaccia riferimento al valore capitale effettivo, e l’ICI.

3. Sin qui ho considerato l’incostituzionalità della legge delega con riguardo al catasto patrimoniale e l’estrema pericolosità di una norma che affida carta bianca al potere esecutivo per la tassazione degli immobili. Il catasto, che storicamente voleva essere strumento di certezza, per il contribuente, contro l’arbitrio del fisco, diventa strumento di incertezza e di discrezionalità fiscale. Ma c’è di peggio, con riguardo al passaggio successivo, del disegno di legge delega, quello che riguarda il passaggio del catasto patrimoniale al catasto reddituale, mediante “saggi di redditività”, di carattere generale.
Qui viene violato l’articolo 53 della Costituzione, che stabilisce il principio di capacità contributiva come criterio di adeguatezza e di eguaglianza nella tassazione. Lasciando stare il fatto che i valori patrimoniali del nuovo catasto sono entità per ora del tutto misteriose, ci troviamo di fronte alla presunzione juris ed de jure che il reddito dei fabbricati si ottenga automaticamente applicando “saggi di redditività” relativi a tali valori patrimoniali. Comincio con l’osservare che l’espressione “saggi di redditività” è generica e indeterminata: a che cosa sono riferiti questi “saggi”, a un reddito medio, a un reddito minimo, a un reddito ordinario, a un reddito continuativo per un certo periodo, a un reddito di natura normale? La base di riferimento per stabilire il livello della percentuale di redditività è data dal tasso di interesse corrente, depurato del tasso di inflazione, dal tasso di rendimento medio dei titoli azionari quotati in borsa o da quale altro tasso? La discrezionalità delle presunzioni di reddito in questione è accresciuta dall’uso plurale che fa supporre che non si ricorra a un solo tasso di redditività, ma a tassi diversi. Ciò può essere opportuno. Ma con quale criterio si attuerà questa diversificazione di tassi? In relazione alla età degli immobili, alla loro ubicazione, al loro stato di conservazione, alla loro destinazione funzionale, all’area territoriale in cui si trovano? Secondo le interpretazioni correnti del principio costituzionale di capacità contributiva, questa deve essere effettiva, non presunta. Le presunzioni di capacità contributiva stabilite dalla legge pertanto, di norma, vanno accolte solo se suscettibili di prova contraria. Vi possono essere parametri generali, con cui si accerta la capacità contributiva, prescindendo dalla stima caso per caso, come quelli degli studi di settore. Ma essi non possono comportare di tassare capacità contributive inesistenti. Pertanto se essi sono obbligatori, vanno costruiti in modo da tenere conto della diversità fra redditi medi e redditi minimi. Qualora i parametri in questione non ne tengano conto, sono accettabili solo se facoltativi: ossia se il contribuente, in luogo dell’accertamento parametrico può ottenere quello effettivo, sulla base di criteri analitici, che mette a disposizione del fisco e che sono attendibili. Nulla di tutto ciò con il catasto patrimoniale. Il reddito discende automaticamente da saggi di redditività di carattere generale, applicati ai valori patrimoniali. Il saggio di redditività costituisce una presunzione di capacità contributiva sganciata dalla varietà dei casi reali, in quanto non vi è, né vi può essere, una univoca relazione fra valore del patrimonio e del reddito. Il primo include anche il valore dell’area e le prospettive di ristrutturazione dell’immobile, nelle sue varie componenti, il secondo, si riferisce a ciò che da esse si può ricavare, senza operazioni di modifica che comportino nuovi investimenti. Senza considerare che, spesso, valori patrimoniali eguali danno luogo a redditi molto diversi, ad esempio, fra immobili nuovi in buono stato e immobili vecchi in cattivo stato. Un edificio vecchio e fatiscente può avere un elevato valore, data la sua ubicazione, ma può dare un reddito basso. D’altra parte, poiché i saggi di redditività possono venire variati, da un anno all’altro, fermi restando i valori patrimoniali, si è in realtà posto in essere un sistema per cui il legislatore crea da sé medesimo la capacità contributiva, “ad nutum”, senza bisogno di revisionare gli estimi. Il legislatore, in cerca di denaro, facilmente ricavabile dai contribuenti può stabilire che il saggio di redditività è il 3,5 anziché il 3 oppure è il 4 per cento e, di colpo, il gettito aumenta.
4. Il principio dell’equivalenza di gettito stabilito dal disegno di legge delega in esame non è affatto tranquillizzante, rispetto agli arbitri che possono nascere, con le nuove norme. Infatti se, ad esempio, si stabilisse l’esonero dall’ICI della prima casa, l’equivalenza del gettito dell’ICI verrà individuata mediante l’aumento dei valori delle altre unità immobiliari. D’altra parte l’equivalenza “sostanziale” di gettito a cui il disegno di legge delega fa riferimento riguarda puramente l’epoca della sua entrata in vigore. Poiché il catasto patrimoniale può comportare aumenti del 300-400 per cento rispetto ai valori catastali attuali, le aliquote per l’ICI (a parte il recupero di gettito in relazione all’esonero della prima casa) inizialmente dovrebbero essere ridotte a un terzo o a un quarto di quelle attuali. Ma niente vieta di accrescere automaticamente il gettito, mediante la variazione delle aliquote, negli anni successivi. E quanto all’imposta sul reddito, il legislatore avrà a disposizione il meccanismo automatico del “saggio di redditività” che, essendo sganciato da qualsiasi parametro, si prestaa variazioni discrezionali.

La scelta del catasto patrimoniale è estremamente pericolosa in quanto viviamo in un’epoca in cui i valori patrimoniali tendono a essere sganciati da quelli reddituali, per la presenza di una rilevante liquidità internazionale che genera un rialzo artificioso del valore degli immobili. La bolla immobiliare può successivamente sgonfiarsi, ma i valori catastali, per loro natura, sono stabili. E l’aggiornamento del sistema di valutazione cui fa riferimento il legislatore generalmente non viene inteso come modifica in diminuzione, ma come modifica in aumento. Sicché il nuovo catasto patrimoniale può dare luogo a valori che, in certi anni, saranno superiori a quelli reali.
E, in ogni caso, vi è il fondato rischio che i redditi medi ordinari degli immobili siano inferiori a quelli desunti dai valori patrimoniali, mediante saggi di redditività, posto che tali valori patrimoniali di catasto possono essere, essi medesimi, artificiosamente elevati.
5. La scelta del catasto patrimoniale per i fabbricati ha probabilmente una natura ideologica.
Si mira a colpire fiscalmente la ricchezza immobiliare, prescindendo dal suo reddito, con l’assunto che si tratta di ricchi che non meritano considerazione. Non a caso, la norma sul catasto patrimoniale è stata inserita in un disegno di legge che, nella sua parte principale, mira a tassare le rendite finanziarie, un altro mito ideologico del giustizialismo fiscale. In questo principio della patrimonializzazione del catasto per gli immobili vi è un intento discriminatorio. Esso genera una palese diseguaglianza di trattamento, con riguardo al catasto per i terreni agricoli. Per essi in relazione alla tassazione dei redditi fondiari ed agrari e alla tassazione con i tributi di registro e all’ICI, il catasto rimane basato sul reddito medio, ordinario, continuativo.
Nel caso dell’ICI la sperequazione diventa stridente: da un lato, per i terreni agricoli, un catasto basato sul reddito capitalizzato, dall’altro, per gli immobili un catasto basato sul valore capitale. Due terreni contigui potranno, così essere valutati con metodi del tutto diversi, in quanto appartenenti a due diversi tipi di catasto.

Si potrebbe obiettare che se il catasto patrimoniale comporta il ricorso a saggi di redditività convenzionali, per le imposte sul reddito, il catasto reddituale comporta il ricorso a saggi di capitalizzazione, anche essi convenzionali, per il calcolo del valore capitale, ai fini dell’ICI. Ma questa obbiezione è priva di pregio. Infatti, fra i diversi metodi per valutare un bene capitale, nella tassazione patrimoniale, quello consistente nel capitalizzare il reddito, attualmente adottato per l’ICI, è particolarmente coerente con i principi di capacità contributiva in un sistema di economia di mercato. Ciò in quanto anche le imposte ordinarie sul patrimonio, in economia di mercato, si dovrebbero normalmente pagare con il reddito che se ne trae. Diversamente si inaridiscono le fonti su cui si basa il tributo e non lo si impiega per finanziare la spesa pubblica, ma allo scopo di modificare la distribuzione delle ricchezze. Invece, il desumere il reddito dal valore capitale dei beni appare un principio ripugnante, per un sistema tributario basato su criteri di capacità contributiva coerenti con l’economia di mercato, in quanto i tributi sul reddito da capitale, in economia di mercato non hanno di mira il cespite come tale, ma il reddito che se ne trae. Abbiamo osservato che la presunzione che valori capitali eguali diano mediamente redditi eguali non è fondata, per gli immobili fabbricati. Bisogna aggiungere che la distorsione che ciò crea è irrazionale: vengono favoriti i fabbricati nuovi, di qualità migliore e di altezza maggiore che danno un reddito maggiore dei fabbricati costruiti in epoche precedenti. Di quelli di qualità inferiore e di quelli bassi. Ciò perché, come ho già notato, ma giova ripeterlo, del valore capitale dell’immobile fabbricato fa parte il valore del suolo, che incide proporzionalmente di più sui fabbricati vecchi, di qualità bassa, di altezza modesta. E poiché il valore dei suoli è maggiore nelle aree centrali rispetto a quelle decentrate e nelle città in espansione, più grandi, con comunicazioni più difficili, le disuguaglianze di cui sopra tendono ad accentuarsi in tali città e zone. Non solo questo modello di tassazione appare in contrasto con elementari princìpi di equità distributiva. Appare anche irragionevole, dal punto di vista di una corretta politica urbanistica perché crea una spinta artificiosa al rinnovo del patrimonio edilizio, con una distruzione non necessaria di insediamenti tradizionali. E domando che senso ha, comunque, imbarcarsi in questo macchinoso mutamento del sistema catastale, dato che i problemi veri sono quello della perequazione dei valori catastali in relazione alla dinamica urbanistica e del patrimonio edilizio e quello del recupero al catasto delle nuove cubature intervenute negli immobili di vecchio insediamento e degli immobili recenti non censiti. Se le energie degli enti locali e dello Stato vengono indirizzate a ciò, sulla base di metodi collaudati, si possono ottenere risultati finanziari migliori che inseguendo il mito ideologico del catasto patrimoniale. E ciò potrebbe permettere quel recupero di gettito che servirebbe per le riduzioni di peso fiscale per gli alloggi dei giovani e delle famiglie numerose e per mitigare le aliquote sui trasferimenti di ricchezza che ostacolano la dinamica del mercato immobiliare.

di Francesco Forte

Fonte: Confedilizia